请安装我们的客户端
更新超快的免费小说APP
添加到主屏幕
请点击
，然后点击“添加到主屏幕”
一、近代官僚制的特殊功能模式
近代的官吏制度（Beamtentum）所特有的功能模式如下：
Ⅰ. 原则之一：各部门有（通常是）依据规则————法律或行政章程————而来的、明确的“权限”（Kompetenzen）。（1）为了官僚制支配团体之目的所必要的、一般性的活动，被清楚分派为官吏职务。（2）为了执行职务所必要的命令权力，也有明确的分配；附随于命令权力的强制手段（肉体、宗教性或其他），亦受到规则的明确限定。（3）为了规则性与持续性地履行这些职务，并行使相应的权利，有计划地供应所需物资；只有在一般规则下够资格的人才能被任用。
这三个要素，在公法的支配领域即构成官僚制的“官府”（Behörde），在私人经济的支配领域即构成官僚制的“经营”（Betrieb）。此一意义上的官僚制，其最成熟发展仅见诸近代国家的政治与教会共同体，在私人经济的领域则仅见诸资本主义之最进步的组织。具有明确权限的、持续性的官厅，在历史上纵或有之，亦属例外。对曾经有过庞大政治组织的古代东方、日耳曼人与蒙古人的征服国家以及许多封建国家而言，这点殆无疑义。在上述这些政治组织里，支配者皆通过个人心腹、共食伙伴（Tischgenossen）、或廷臣来执行最重要的政策。这些人的任务与权力并没有明确限定，而且也只是为了个别的事件暂时赋予的。
Ⅱ. 原则之二为官职层级制（Amtshierarchie）与审级制（Instanzenzug）。有一套明确制定的、官府间上下关系的制度，其间下级官府是在上级的监督之下。此一制度也提供被支配者，遵照既定程序，向相关上级申诉下级单位之决定的可能性。在发展成熟的官僚制里，官职层级是采取“一元制的”支配形式。层级式的审级制原则可见之于国家与教会的组织，亦可见之于所有其他的官僚制组织，例如大政党的组织与私有的大经营，不管它是被称为私人的机构，还是“官府”。
在“权限”的原则完全贯彻的情况下，层级制的从属————至少在公职的范围内————并不意味着，“上级”官府即可直接地将“下级”官府的职责揽到自己手中。通常的情况恰好相反：官职一旦设置，任何的出缺即需有新人递补。
Ⅲ. 近代的职务运作乃是以原本草案形式保留下来的文书档案（Akten），以及由幕僚与各种书记所组成的部门为基础的。任职于一个官府的所有官吏，加上所需的物质设备与文书档案，即构成一个“办公室”（Büro），至于私人的经营则通常被称为“营业所”（Kontor）。
在近代的官府组织里，原则上，办公室是与私宅分开的，而且，官吏的职务活动通常也与其私人生活领域有所区隔。公款、公家设备与官吏的私有财产清楚划分。此一状况不管哪儿都是长期发展的结果，今日则可见之于公家的与私人的经营，甚至私人企业的领导人亦遵守此一原则。营业所与家计、业务函件与私人信函、业务财产与私人财产，基本上都有所区分。近代类型的业务管理愈是彻底实现之处，此一划分就愈清楚，尽管早在中世纪即已有其萌芽。
近代企业者的特征乃是，他以“第一官员”的态度来指导其经营，就像特殊的、近代官僚制国家的支配者以国家的“第一公仆”自居一样。国家的公务活动与私人经济的事务所活动、有其内在本质之差异，乃是个欧陆的观念，而与美国人的观念截然相反。
Ⅳ. 职务活动————至少是所有专业化的职务活动（这是近代特有的）————通常都以彻底的专业训练为前提。近代私人企业的领导人与职员也愈来愈强调此点，正如国家的官吏一样。
Ⅴ. 职务发展完全成熟之际，职务活动即会要求官吏的全力投入，尽管此一官吏的办公时间是有明确规定的。这通常也是经过长期发展的结果，不管是公家的、还是私人经济的职务。以往的情况恰好相反：职务通常是以“兼差的”方式来处理的。
Ⅵ. 业务的执行须遵照一般规则，这些规则必须是：多少是明确的、多少是全面包罗的以及可以学习的。这些规则的知识可说是官僚所具备的一种涉及法律、行政与企管的、特殊技术性的学问。
近代的职务行使————以规则为准，乃是根深蒂固的。例如，近代的公共行政理论认为：经由合法程序赋予某一官府处理一定事务的权限，并不意味着此一官府可以根据（针对个别事件的）个别命令来处理，而只是赋予它抽象的、规制事务的权限。这点与我们稍后将讨论的、完全支配家产制（Patrimonialismus）的规制样式————一切的关系皆受个人之特权及恩惠之赐予所规制————恰好形成尖锐的对比（至少在此种关系尚未为神圣传统所确固以前是如此）。
二、官僚的地位
据此，官僚在此一体系之内与之外的地位，可归结如下：
Ⅰ. 职务即“职业”（志业，Beruf）。这点首先可见之于要求一种明确规定的训练过程（经常需要一段长时期的全力以赴），而且在任用前一般还得通过一个专业测试。其次，官僚的地位具有一种义务的性格。此一性格又以下述方式制约了其各种关系的内在特征：法律上与实际上，据有职位绝不能视为拥有一种收入的来源，可以利用提供某种服务的方式（执行职务）以换取个人收益或酬佣，这是中世纪与近代初期常有的；据有职位也不能被视为一种类似自由劳动契约下的、普通的有偿交换。接受一个职位（包括私人经济里的职位），宁说，即被视为接受一种特殊的职务忠诚义务（Amtstreuepflicht），以换取一个安定的生活。
决定近代之职务忠诚的特殊性格的要素乃在于，就其纯粹类型而言，它是以非人格的、即事化的目的（sachlicher Zweck）为导向，而非设定在一种对人的关系上，就像在封建制或家产制的支配体系下、封臣或扈从的忠诚义务。这种非人格的、即事化的目的，通常自然会披戴上来自“文化价值理念”————例如“国家”“教会”“地方团体”“政党”或“经营”————的一种意识形态的光环，用以取代世间的、或非世间的人格性的支配者，而体现在一个共同体之内。
例如政治官僚————至少在一个发展成熟的近代国家里————已不再被视为支配者个人的仆人。同样地，今天的主教、教士与布道者，实际上也不再像原始基督教时代一样，被视为一个纯粹个人卡理斯玛的担纲者，此一担纲者在一个超人间的支配者的个人委命下（而且基本上也只对他负责），为那些值得拯救且冀望得救的人，提供彼世的救赎。这些教会人士，尽管仍保有部分对古老理论的信念，却已转化成服务于一个即事化之目的————此一目的在今日“教会”里正被即事化、同时也被加以意识形态地神圣化————的官僚。
Ⅱ. 官僚的个人地位如下：
（1）近代官僚————不管他是在公家机构或私人机构————永远努力争取、同时通常也能享有一个（相对于被支配者而言）、卓越的“身份的”社会评价。他的社会地位受到品位等级之规定的保障，政治官僚则尚受到针对国家及教会当局的“侮辱官吏罪”“藐视罪”等特殊刑法条例的保护。
在下述诸条件配合之处（例如在古代文明国家），官僚通常拥有最高的社会地位：强烈要求由训练有素的专家来处理行政；高度且稳定的社会分化，绝大多数的官僚————基于权力之社会分配，以及接受专门教育与维持身份习惯的费用过高等缘故————出身于社会、经济的特权阶层。
拥有教育文凭（详见第八节），通常即意味着任职资格；这点自然会强化官僚之社会地位里的“身份制的”（ständisch）因素。有时这种身份的因素是被公认的，例如德国军队里即规定，职位空缺的递补者必须得到官僚团（军官团）成员的同意（“选举”）。类似的、促使官吏层之行会闭锁化的现象，其典型可见之于过去家产制的官吏制度，以及（尤其是）俸禄官吏制度（präbendales Beamtentum）。想要以其他形态来恢复这种官吏层之闭锁化的企图，即使在近代的官僚支配体制里，亦绝非罕见。例如在1905年的俄国革命里，它即曾在被剧烈无产化的专门官吏（“第三类分子”tretij element[1]）之要求中，扮演一个重要角色。
对专业行政之要求以及身份习惯之支配显著微弱之处，官僚的社会评价一般而言即非常低。这通常是新移民地区的现象，因为营利活动的空间大，同时社会阶层化也还极不稳定————美国是个例子。
（2）典型官僚制下的官僚，是由上级任命的，由被支配者选举出来的官僚，再也不是个纯粹的官僚类型。尽管事实上的任命————就政治而言，特别是由政党老大来任命————可能是隐藏在形式上的选举下。这并非法律所规定，而是取决于政党机制运作的方式。只要政党组织稳固，即可将形式上自由的选举，转变成仅仅是对政党领袖指定的单一候选人的赞同，至少也可将之转变成根据一定的规则所进行的竞争————由提名的两名候选人中票选出一人。
不管如何，通过选举来指定官僚无疑会松弛层级属关系的严格性。基本上，选举出来的官僚对其上级而言，具有一种自主性，因为他的地位乃是“从下”而来，而非“从上”，或至少是来自政党有力人士（“党老大”，他同时也可决定其未来前途），而非来自官职层级制里的上级。他的前途并非————至少不是主要地————取决于其所在行政体系中的上级。
不经选举（由支配者任命）的官僚，从技术性角度而言，通常会比较精确地执行任务，因为（在其他条件不变的情况下），他的是否被选用与未来前途，似乎更取决于纯专业性观点的考虑与资格。身为外行人的被支配者，只能凭经验来判断某个官职候补者是否具有适任某一职位的专家资格，因此也只能有后见之明。再者，只要政党卷入任何方式的、经由选举来任用官僚的场合，它们通常会将此一候选人对政党有力人士的忠勤————而非其专业性的竞争能力————摆在更具决定性的考量上。当政党有力人士在提名形式上自由选举的官僚的候选人名单，以及本身是由选举所产生的领袖在自由任命其僚属时，情况亦复如此。而且，与下列情况之间的对比也是相对的————实际上同样的现象亦出现在一个正当性君主任命其从属之官僚的场合，除非他已不太能控制朋党的影响力。
当要求由训练有素的专家来负责行政事务的呼声日渐高昂之际，政党的忠实信徒就得考虑到一个高度知识发展的、受教育且自由的“舆论”的存在，任用不够格的官僚会使政党在下次选举中遭到报应。官僚是由政党领袖任命的情况下，尤其如此。美国现在的确也存在着要求专家行政的呼声，然而只要新移民的选票还是“被豢养的铁票”时（例如在大都市里的情况），就没有有效的舆论可言。就此而言，如果行政首脑连同其属下官僚皆由普选产生的话，除了会削弱官僚对层级制的从属关系外，还会危及————至少就庞大而难以监督的行政体而言————官僚的专业性资格与官僚制机构的精确运作。由美国总统所任命的联邦法官，较之选举产生的法官要来得优秀与廉洁，这是众所周知的，虽然两者的选用主要都还是基于政党的考虑。
反之，由改革者所要求的美国大都市自治行政的大变革，基本上乃是从民选市长着手，与此市长共事的乃是一个由他所任命的官僚干部，这些改革因此也带有一种“恺撒制的”（cäsaristisch）色彩。通常源自民主制度的“恺撒制”（Cäsarismus），就一个支配组织而言，其有效性（从技术观点来看）一般乃是奠基于这个“恺撒”的地位上————一个受群众（军队或市民）所信赖、且不受传统所拘束的人，以此之故，他可以无视于传统及其他一切考量而自由任命一群最优秀的军官与官吏为自己的干部，且成为他们的绝对支配者。然而，这种“个人天才的支配”，与官僚全部由选举产生的、形式的“民主制”原则，却是互相矛盾的。
（3）官僚的地位（至少在公家机构）通常是终身性的，性质接近的机构也逐渐如此。虽然会有解约规定与定期再续聘的制度，终身制还是个基本原则。在私人经营里，终身制与否通常也是职员与工人有别之处。这样一种法律或事实上的终身制，并不意味着官僚————有如过去许多支配形态一样————对其职位有“占有权”（Besitzrecht）。就算有法律保障官僚不能被随意免职或调职之处，例如德国的法官与（逐渐扩及的）行政官员，此一法律亦仅在保障某些特殊职务可以不受个人因素所左右，而能严格客观地来执行。
准此，在官僚制内部，从法律上以此方式来保障“独立性”的措施，对那些受到保障的官吏而言，并不见得因此就可提高他们习惯性的（konventionell）评价。实际的情况倒经常相反，尤其是在一个具有古老文明与高度社会分化的共同体内。因为，对一个支配者之独断统治的从属性愈是强烈，官僚生活样式（Lebensführung）之习惯性贵族风格的维持就愈能得到保障。因此，官僚之习惯性评价的提升，或许正因为是缺少上述法律保障之故。正如中世纪时，“家士”（Ministeriale[2]）评价的提升是以自由人的牺牲为代价，王室法官评价之提升也是以人民法官为牺牲的[3]。在德国，军官或行政官员随时可以被免职，至少比起“独立的”法官要容易得多，法官就算是严重违反了“荣誉法典”（Ehrenkodex[4]）、或社交沙龙的习惯，也不会为此解职。正因为如此，在其他条件皆不变的情况下，法官的“社交能力”，从支配阶层的眼光看来，比起军官与行政官员是要差多了，后者由于高度从属于支配者，反而更能保证其生活样式之“身份相应性”（Standesgemässheit）。
无论如何，一般官僚之致力于“公务员服务法”的建立，除了着眼于年老后的物质生活保障，也希望能保障他们不被任意解免。然而，此一努力仍有其局限。“官职要求权”（Recht auf das Amt[5]）一旦有了长足发展，自然愈难从技术目的的观点来考虑官职叙任，同时也会减少有抱负者登进的机会。这一点，以及，官僚较倾向依附于与他们同等身份者，而非那些社会地位较他们为劣的被支配者，使得官僚整体而言，并不因为其之依附于“在上者”而感到痛苦。目前（一次大战前）出现在巴登邦教士的保守运动，乃是由于担心国家与“教会”分离而起的，他们不愿意“从教区的支配者变成仆人”。
（4）官僚通常可以得到以固定薪俸形式给予的货币报酬，及年老退休金。薪俸并非像工资一样以工作量来衡量，而是根据其“身份”————亦即根据其职务的种类（“位阶”），可能还加上服务年资————来决定。官僚收入的较为稳定，加上（无形的）社会评价的报酬，使得官职成为炙手可热的追求目标，尤其是在那些再也无法从殖民地获取营利机会的国家里。当这种机会还存在时，国家付给官僚的薪俸就可以低些。
（5）在官府层级秩序里的官僚，期望的是从较低（较不重要、薪水较少）的职位“提升”到较高的职位。一般的官僚自然希望提升的条件————如果不是职位的，至少也是薪水的————能机械性地固定下来。他要求这些条件能依照“年资”固定下来，要不然就依照在专业测试中所得的等第。这种等第实际上成为影响官僚一生前途的“不可磨灭的印记”（character indelebilis[6]）。伴随的还有对官职之要求权、身份团体之闭锁化以及经济地位之稳定的强烈期望。所有这些期望都会导致那些有教育文凭、够格出任官职的人，将官职视为他们的“俸禄”（Pfründen）。另一方面，有时某些职位————例如政治上最高的职位，尤其是“部长”之职————必须衡量整体的人格与思想的资质，而非仅止于作为一般次要人物之指标的专业教育文凭，这些职位的任用因此通常须考虑上述教育文凭。
三、官僚化的前提条件与附随现象
近代形式之官职的社会与经济之前提条件，有如下述：
1. 货币经济与财政等前提条件
只要今天官僚的薪水仍是以货币形式支付，货币经济的发展即为近代官僚制的前提。货币经济对官僚制的整个特质固然极具重要意义，却也绝非官僚之得以存立的、唯一决定性的因素。
发展较清楚且规模庞大的官僚制，在历史上有：（a）新王国时期的埃及[7]，不过带有强烈家产制的成分。（b）晚期罗马帝国，特别是戴克里先（Diocletian）时代[8]，以及奠基其上的拜占庭（Byzantine）国家制度，同样混杂有强烈的封建与家产制因素。（c）罗马教会，十三世纪末以来逐渐增强。（d）中国，自秦始皇开始直至今日，同样具有强烈的家产制与俸禄制的成分。（e）专制君主制以来的近代欧洲国家（形式较为纯粹），公共团体亦有渐次官僚化的趋势。（f）大规模的近代资本主义经营，规模愈是庞大复杂，官僚化的现象即愈显著。
从（a）至（d）的个案里，官僚的薪水大体上（或甚至主要）是基于实物报酬。尽管如此，它们仍然呈现出许多官僚制特有的素质与影响。埃及新王国时期的官僚制————所有此后官僚制的历史范例————同时也是有组织之自然经济的、最为宏伟的实例之一。这种官僚制与自然经济并存的现象，只有放在埃及的、十分独特的背景下才能理解。在将埃及的形态归类为官僚制时，我们得（相当程度地）有所保留，这种保留正是由于埃及是自然经济的缘故。
某种程度的货币经济发展，就算不是建立一个纯粹官僚制行政的基本前提，至少也是保持其不致变质的正常前提。根据历史经验，缺少了货币经济的支撑，官僚制结构很难避免内在本质的变化，或者根本就转变成另一种结构。
从君主的库藏、或者是其经常性的实物收入里，支付官僚定额的实物配给，此一方式在埃及与中国行之已有数千年，在罗马帝国晚期与其他地区亦曾扮演重要角色。然而此种方式通常也意味着，迈向官僚将租税收入及其用益占为私产的第一步。在货币购买力经常急遽变动的情况下，实物配给倒是有保护官僚的作用。然而君主的权力一旦衰退，基于实物租税的实物配给即不易保持规则。在此情况下，官僚即可直接依赖其辖区内的纳税人，不管他是否得到授权如此。为了保障官僚生活以避免上述的动荡不安，将贡租————亦即课税权————抵押或转让给官僚、或是将君主的土地交给官僚去利用等等主张自然出现，而任何组织不够严密的中央政权，不管是自愿还是为官僚所迫，都难免受到上述各种主张的诱惑。
官僚可能会仅止于从这些收益中取得自己该得的俸额，而将余额缴纳给君主。不过这种解决方式带有强烈的（驱使官僚染指余额的）诱惑，因此君主对其结果通常都不会太满意。变通的方式就是官僚是在“缴纳固定货币额的义务下被任命”的（auf festes Geld gesetzt）。这种方式经常出现在早期日耳曼的官僚制，以及（最大规模的）所有东方的“总督行政”（Satrapieverwaltung[9]）————官僚上缴固定数额，而保留其余。
在此情况下，官僚在经济上的地位，类似于企业化的包税者。承包官职，甚至包括将官职交给一个最高投标者，实际上经常出现。在私人经济里，从庄园结构（Villikationsordnung[10]）过渡到一种租佃关系的制度，乃是无数事例中最为重要的一个。借着租佃安排，支配者可以将实物收入转换为货币收入的麻烦，转嫁给承包官职者、或那些必须缴交一定数额货币的官僚。这似乎就是古代近东总督的例子。无论如何，将公家租税征收承包出去，以取代支配者自己管理征收租税，也是为了此一目的。
此一方式的重要结果则为，编制预算————财政史上的重大进步————之可能性的出现。对于收入及与其相应的支出有个明确的估算，从而取代了典型的、见之于所有公共财政早期阶段的（由于收入的立即性与无法预估而）到手即花的生活方式。然而，另一方面，支配者则得放弃由自己来控制及充分利用租税资源。再者，人民长期负担租税的能力也可能会因无情的剥削而瓦解，这得视授予官僚————官职承包人或租税承包人————的剥削自由度而定。就此而言，资本家不见得会像政治支配者一样，有意于维持人民长期负担租税的能力。针对这点，支配者则须制定规则以保障自己的地位。
准此，包税或租税转让的形态即有甚多变化，承包者之有意尽量榨取被支配者的纳税能力、支配者则有意维持他们长期纳税的能力，何者占上风得视支配者与承包者之间的权力关系而定。例如在埃及的托勒密王朝（Ptolematic），包税制度的性质即明显取决于上述动机之合作或制衡的作用上：收益的不稳定性被排除，预算编制之可能，防止人民受到不合经济的剥削以确保他们付税的能力，以及国家在最大可能之获得的目的上对承包者之收益的控制。托勒密王朝的包税者跟希腊、罗马的一样，都是私人资本家，然而托勒密王朝的租税征收却是官僚制地执行、且由国家控制。承包者的利润存在于，征取到的租税额有可能超过他所缴交的承包额————这个承包额实际上也就是君主的最低收入；然而承包者也得冒着征得的租税低于自己承包额的风险。
将官职纯经济地视为官僚私人的营利源泉，也会导致直接的买卖官职，尤其是当支配者迫于战争或债务压力，以致除了经常性的收入外，还迫切需要货币资本时。成为一种正规制度的官职买卖尤其见之于近代国家，例如教皇国以及法国、英国；买卖的官职不只限于冗散闲官，有时也包括非常重要的职位（例如军官的任命），此一现象一直到十九世纪还有。这种关系下的经济意义，依个别情况而有所变化，有时官职购买金的全部或一部分会带有职务忠诚保证金的性质，不过并没有形成通则。
不管以什么方法将原属支配者的用益权、贡租与赋役转让给官僚自己来利用，都意味着放弃典型的官僚制组织。在此情况下的官僚对其职位即有占有权。当官僚的职务义务及报酬与下述关系交织在一起时，职位占有权的程度即有更进一步的发展：亦即，官僚并不将任何从（君主委托给他的）目的物所得收入交给君主，而只为个人之目的来利用这些目的物，至于他对君主的义务则代之以个人性质的、军事性、政治性或教会性的服务。
我们称所有下列的情形为“俸禄”（Pfründe）与“俸禄的”官职组织（präbendale Amtsorganisation）：将来自财货的固定收入，包括土地与其他等等基本上为经济用益权的收入，赐给官吏终身享用，以酬谢其履行（不管是真实的还是虚拟的）官职义务，这些财货被君主永远地赐予官吏以提供他们经济的保障。从这样的一种组织向俸给官僚制的发展是相当不稳定的。在古代与中古、甚至近代，对教士生活的经济保障经常是采取“俸禄式的”。不过，同样的形式亦见之于其他领域的官职，以及几乎所有的时代。在中国的礼制下，由于所有官职皆具有“俸禄”的性质，使得服丧的官员必须辞去其职位，因为礼制规定：在为父亲或其他家中权威者服丧期间，必须节制对财产的享用（原先此一规定是为了避免逝去之家长的怨怒，因为那些财产原本是他的）————而官职在俸禄的观念下，被视为纯然是个收入的来源。
不只经济权利、甚至连（政治）支配权都授予官僚来行使、而且附有个人对支配者的服务必须有所回报的约定时，离开纯粹俸给官僚制就更为遥远。授予官僚的这些特权之性质差异甚大：例如，在政治官僚的场合，这些特权有可能较倾向庄园领主的性质，也可能较倾向官职的性质。两种个案中，尤其是官职性质的情况下，官僚制组织的固有特质即完全被摧毁，而步入“封建制的”支配组织的领域。
以实物给付与实物用益的方式作为对官僚的给付，都不免会使得官僚制的机制松弛，尤其是层级制的隶属关系————这是近代官吏纪律中，发展最为严格的。类似近代西欧契约制官僚之精确的行政，只有在（精力过人的领导下）官僚对支配者的服从是绝对且纯个人性的情况下才能达成，换言之，利用奴隶来管理行政，或将行政人员视为奴隶。
古代世界自然经济的状况下，埃及的官僚乃法老王的奴隶（如果不是法律上的，至少也是事实上的）；罗马的大农场经营者也偏好使用奴隶经手钱财事务，因为必要时可以用拷打来对付他们。在中国，作为惩戒手段的笞刑也曾流行一时，以达到同样效果。然而，要持续不断地采取此种直接强制手段，其可能性微乎其微。经验告诉我们，想要达成并维持官僚制机构的严格机械化，比较上最佳的手段还是提供一份有保障的薪俸，以及不受偶然与任意独断等因素所左右的升迁机会。严格的纪律与控制，然而同时也顾及官僚的荣誉感，身份团体的特权感以及舆论批评等等也有助于达成此一目标。在此条件下，官僚制机构的运转，比起将所有执事人员在法律上奴隶化的作法，要来得更精确。官僚具有强烈的身份意识，不但不妨碍其抛弃自己所有意志以服从于其上级，而且（例如对军官而言）还可对此种服从发挥一种维持其自尊的补偿作用。官职之纯然“切事化”的性格，以及同僚私人领域与其职务活动分离的原则，有助于将官僚嵌入一个有纪律之机制的运作条件中。
准此，尽管货币经济的成熟发展并非官僚化之不可或缺的先决条件，就一个特殊而持续性的结构而言，官僚制仍须结合于一个前提————维持其运作的经常性收入。如果无法从私人的利润中得到这种收入来维持（例如近代企业的官僚制组织），或是固定的地租收入（例如庄园制），那么就必须有一个稳固的租税制度来维系官僚制的持续运作。而只有完全成熟的货币经济才能为此种租税制度提供一个稳固的基础，其理由则毋庸赘言。因此，具有成熟货币经济的城市共同体，其行政官僚化的程度，往往比当时的大领域国家要来得发达。然而，一旦这些国家设法发展出一个完备的租税制度，其官僚制的发展，比起城市国家就要远为广泛得多，因为城市国家的规模只要还局限在一个较小的范围，其最符合需要的取向大概就是个金权政治与合议制的望族行政。
2. 行政事务之量的扩展
行政的官僚化一向就意味着行政事务之某种程度的扩展，首先是量的扩展。在政治的领域里，大国家与大政党可说是典型的官僚化的样本。
这并不是说：所有历史上的（真正的）大国家都有官僚制的行政。首先，一个大国家的纯时间性的存续及其所孕育出来的统一性文化，并不一定得依附于一个官僚制结构。的确，有些国家（例如中国）的存在及其文化的统一性，是极度依赖其官僚制结构的。许多非洲的大国家（或类似的组织）之所以仅能存在一时，主要即因它们缺乏官僚结构。当卡罗琳王朝（Carolingian）[11]的行政组织崩坏时，帝国随之瓦解，尽管此一组织基本上仍是家产制、而非官僚制的。另一方面，伊斯兰教哈里发（Caliph）[12]国家及其亚洲地区的先驱者，曾存在一段相当长的时期，尽管其行政组织基本上是家产制与俸禄制的。神圣罗马帝国也一样，尽管它几乎完全没有官僚制。所有这些国家都曾展现出一种文化的统一性，其强度较之官僚制政体所创造出来的毫不逊色。反之，古罗马帝国虽然日趋官僚化，却仍难逃内部崩解的命运————更正确地说，正因为官僚化的过程才导致此一崩解，因为伴随着官僚化而来的国家负担之分配的方式，助长了自然经济的发展。
然而我们得注意，就其纯政治性的统一与强度而言，上述这些长期存在的国家的凝聚力基本上是不稳定或仅是名义上的，其性质是混合性的，且其政治行动力也持续衰退。它们相对上较强大的文化统合力，部分乃是基于教会组织，教会组织的统一性强，而且在中世纪时期逐渐带有官僚化的色彩；此外，也得益于其社会结构的广泛同质性。而这种同质性的社会结构反过来又是它们原先政治统一的影响与变形。政治统一与文化统一乃是文化之传统类型化的现象，且助长了不稳定的势力均衡状态。而且这两者也可构成一个非常坚强的基础，即使在缺乏政治上统一的情况下，仍可负担起像十字军东征这么大规模的一个扩张，它们的表现就像个“私人企业”一样。十字军的失败及其经常出现的、在政治上非理性的表现，也可归因于背后缺乏一个统一的、国家权力的存在。出现在中世纪的、集权的“近代”国家组织之萌芽，无疑经常是与官僚制机构的发展相结合的，其结局则为官僚制发展最为成熟的国家粉碎了上述的、基本上奠基于不稳定之势力均衡状态的混合物。
然而，古罗马帝国崩溃的原因之一，正是由于其军队与官吏结构的官僚化。因为此一官僚化只有在能有效地将公共负担分配下去的情况下才能成立，而这种分配负担的方式又不免会导致自然经济相对的扩大[13]。类似的个别因素总是不免会扮演个角色的。再者，我们也无法断定对外（扩张）及对内（文化上）之国家活动的“强度”，与官僚化有直接的关系。当然，我们可以说官僚化的程度与国家对外扩张之动力间，具有某种直接的关联性，是个“常态”，但并不能视此为必然。因为罗马帝国与大英帝国这两个最具扩张性的政治组织，在它们扩张最剧烈的时期，所依赖的官僚制基础反而是最有限的。英格兰的诺曼人国家在采邑封建层级制的基础上，加上一层严密的组织。此一国家的统一及动力，的确也是有赖于其王室会计制度（财政部，exchequer[14]）的官僚化。这个会计制度的官僚化，较之封建时期的其他政治组织而言，算是最先进的了。
此后英国之所以没有像欧陆国家一样往官僚化的途径迈进，反而停留在望族行政的形态，可以归因于————就像罗马共和时期的行政————（比较）缺乏大陆性格，以及某些独特的、不过今日却已不再存在的前提条件。例如其中之一就是它不像欧陆国家那么需要一支大规模的常备军，这些国家边境犬牙相错，却又具有像英国一样的扩张倾向，因此需要军队来防卫其国境。罗马的官僚化发展也是伴随着其从一个海岸国家转换为大陆国家的过程。至于其他方面，罗马政务官权力所具有的、严格的军事性格（这是其他民族所未曾有过的），以其技术的有效性、行政机能的精确性与连贯性，弥补了官僚制机器的缺乏，尤其是在城市以外的地区。整体行政的连贯性，则有地位独特的元老院来维持。我们且别忘了，罗马与英国之可以无需官僚制的一个前提条件乃是，对内之国家权力的功能范围被逐渐“缩小化”，而只局限于直接的“国家理由”（Staatsraison[15]）所绝对必要的范围内。
然而，近代初期欧陆诸国的国家权力，通常都集中在那些最大胆迈向行政官僚化之途的君主的手中。显而易见，大规模的近代国家在技术上是极端依赖官僚制之基础。国家愈大，愈是个强权，对官僚制的依存就愈是绝对。
美国政体的特色乃在于，至少就技术层面而言，其之尚未彻底官僚化。然而只要它与其他国家的摩擦日益增加、国内对行政之一致性的需求也日益迫切，此一特色就不得不逐渐为官僚制结构所取代。再者，美国国家结构之部分非官僚制化的形式，实质上也被那些实际支配政治的组织————亦即在擅长组织战与选战之专家（“职业政治家”）领导下的政党————之日渐严密的官僚制结构所平衡。所有真正的大政党————在德国特别是社会民主党，至于外国最大规模的则非美国之两个“历史的”政党（共和党与民主党）莫属————之日增的官僚制性格，为社会结构之官僚化过程中、纯粹数量之因素所发挥的杠杆作用，提供了最显著的例子。
3. 行政事务之质的变化
较之外延的、量的增长而言，行政事务之内含的、质的扩展是个更强的、促成官僚化的因素。只是官僚化的取向及其肇端，却有甚大差异。埃及可说是最古老的官僚制国家，因为它有全国性公共水利经济的技术性需要，因此从上而下创造出书记与官僚的机构。接着在很早以前，它又建立第二个业务运作机构，以进行巨大的、军事组织化的土木工程。在大部分情况下（如前所述），官僚化的肇端乃是由于权力政治所引发的、建立常备军的需要，以及随之而来的、财政的发展。不过在近代国家，由于文明之日渐复杂所引起的、对行政的需求，也促成官僚化的发展。
强权的对外扩张，特别是海外扩张，当然也有由望族所支配的国家（如罗马、英国、威尼斯）来进行的。然而行政的“集约化”，亦即尽可能将所有事务集中交由国家直营的机构来连贯性地处理，在大规模的望族支配国家里（特别是罗马与英国）————较之官僚制的国家————只有低度的发展，这点我们以后会再说明。当然，不管是在英国还是罗马，国家权力的结构对文化都有极为强烈的影响，但是这种影响极少是采取国家直接管理与控制的形式，从法律到教育皆如此。对文化日增的需求，反过来，是取决于国内最有影响力之阶层的财富的增加，虽然其程度各有不同。就此而言，日渐扩大的官僚化乃是、日益增加的消费性财货之支配利用，以及对形塑外在生活样式之日益洗练的技巧（此一技巧乃是伴随着上述之财富所提供的机会而来）的一个函数。这点反作用于一般的需求，从而强化了主观意识之认定不能没有一个组织的、共同经济的、地区间的、因此也就是官僚制，来供应种种的需求；这些需求在以前或者根本就不存在，或者是由各个地区、乃至私人经济自行提供。
纯粹政治性的因素里，一个习于治安绝对良好的社会、在各个生活领域日益扩大的、对秩序与保护（“警察”）的需求下，对官僚化的导向具有一种特殊持续的作用。从简单的缓和血族复仇（不管是宗教的、还是仲裁方式）————这些方式将个人之权利与安全的保障全然委诸同一氏族的成员（他们有发誓支持及为他复仇的义务）————到今天警察之被视为“上帝在世间的代理人”，可说是一脉相承的。
其他有助于导向官僚化的因素尚有各式各样的“社会福利”政策。近代国家之所以负担起此种任务，有时是因为利益团体的要求，有时则是国家为了权力政治的动机，或是意识形态的缘由。这些任务主要当然是由经济决定的。
最后，在（基本上为）技术性因素的层面，近代特有的交通手段也形成官僚化的先导者；部分是因为公路、水路、铁路与电信等等只能由公家来经营，部分原因则是共同经济的管理较符合技术之目的性的考虑。就此而言，近代交通手段在官僚化过程中所扮演的角色，经常有类于美索不达米亚的运河以及尼罗河的治理在古代近东的角色。另一方面，某种程度的交通手段之发展，也是实行官僚制行政的最重要先决条件之一，虽然并非唯一的。实际上，在几乎纯粹自然经济的基础上，如果没有尼罗河所提供的天然道路，埃及的官僚制中央集权绝不可能达到其所曾有过的程度。近代的波斯（伊朗）为了要促进官僚制集权，电信官僚尚负有（越过地方首长）向国王直接报告各省所发生事件的官方任务；此外，每人皆拥有以电信直接向国王请愿的权利。近代西方国家之所以能以今日所见的方式来管理，纯然是因为国家控制了电信网路、邮政与铁路。
这些交通手段本身则与地区间大量货物之流通的发展有密切关联，因此，大量货物之流通也是近代国家形成的因素之一。就我们所知，这个现象在过去并不一定存在。
4. 官僚制组织的技术优越性
官僚制组织之得以有所进展的决定性因素，永远是其（较之其他形式的组织）纯粹技术上的优越性。拿发展成熟的官僚制机构跟其他形态的组织来比较，其差别正如机器生产方式与非机器生产方式的差别一样。精准、迅速、明确、熟悉档案、持续、谨慎、统一、严格服从、防止摩擦以及物资与人员费用的节省，所有这些在严格的官僚制行政（尤其是一元式支配的情况）里达到最理想状态。比起任何合议制的、名誉职与兼职等等形态的管理，训练有素的官僚表现————就上述所列要求而言————都显得更优秀。而且在复杂的任务里，支薪的官僚做事不但更精确，（在最后结算时）较之形式上不支薪之名誉职人员的办事，往往还来得便宜。
名誉职的安排把行政工作弄得像个副业，也因为这样，名誉性的公职通常办事缓慢；由于较少束缚于规则与不定型，名誉性公职较不精确；由于较不依赖于上级，办事也较不一致及缺乏持续性；再者，名誉性公职之运用其僚属与书记的机构，其方式无疑要来得不经济。基于上述缘故，名誉性公职实际上反而是极昂贵的。特别是当我们考虑的不仅是公库的现金支出（官僚制行政较之望族行政，通常是会增加公库支出的），同时也考虑到被支配者由于时间的耽搁与办事不够精确所蒙受的经济损失时，即可了解这点。
名誉职的望族行政，只有在公共事务尚能以一“兼职”方式圆满处理的场合，才能长期存在。由于行政事务之质的复杂化，望族行政————今日即使是在英国————即面临其极限。此外，合议制的组织之行事，经常会导致摩擦与耽搁，而需要妥协各种利益与观点；这样的行政运作通常较不精确，也较独立于上级之控制，因此自然是较不一致，进行也较缓慢。普鲁士行政组织的所有优越之处，即为————将来也会是————官僚制（特别是一元化的）原则的优越之处。
今日，行政事务之必须精确地、一致地、持续地以及尽快地处理，主要是由于资本主义市场经济的要求。近代资本主义的各个企业，本身通常也就是无可匹敌的、严密官僚制组织的模范。这些企业的运作全然基于日增的精确性、稳定性与（尤其是）敏捷性。这点反过来又受到近代交通手段之特质————包括新闻报道————的制约。公共报道（包括经济与政治事务）速度之异乎寻常的加快，对于行政之（针对各种状况的）反应速度施加了持续且强烈的压力。而通常只有严密的官僚制组织，才能达到（对反应速度之要求的）最佳效果。对于某些最好是个案处理的事务，官僚制机构也可能————实际上也的确————会构成一定的障碍，不过我们目前尚不拟讨论此一问题。
究其实，官僚化提供了贯彻行政职务专业化（根据纯粹切事化的考量）之原则的最佳可能性；每个职员皆负有个别的任务，他们受过专业训练，而且从不断的实习中增加自己的专业知识。“切事化”地处理事务主要即意指，根据可以计算的规则、“不问对象是谁”地来处理事务。
“不问对象是谁”同时也是“市场”————而且一般而言，也是所有追求赤裸裸之经济利益————的格言。彻底的官僚制支配，意味着“身份荣誉”的齐平化。准此，如果市场自由的原则在此同时也不受限制，即意味着“阶级状况”的全面支配。官僚制支配的此一结果，之所以未能依各处官僚化的程度同步出现，乃因政治共同体满足其需求的原则之各有差异所致。不论如何，上述的第二个要素，亦即“可以计算的规则”，对近代官僚制而言，乃是最重要的。近代文化的特质，特别是其技术与经济基层构造的特质，正是对此一效果之“可计算性”（Berechenbarkeit）的要求。发展成熟的官僚制也是————就某一特定意义而言————在“无恨亦无爱”（sine ira ac studio）此一原则的支配下。官僚制发展愈是完美，就愈“非人性化”，换言之，亦即更成功地从职务处理中排除爱、憎等等一切纯个人的感情因素，以及无法计算的、非理性的感情因素。这点被资本主义评定为官僚制的美德。
近代文化愈是复杂与专业化，其外在支撑的装置就愈是要求无个人之偏颇的、严正“客观”的专家，以取代旧秩序下、容易受个人之同情、喜好、恩宠、感激等念头所打动的支配者。官僚制即为此一外在装置提供了最为完满的结合。具体而言，只有官僚制才为一个合理的法律————以“法令”为基础，经概念性体系化而形成的，一直到晚期罗马帝国时才首次以高度洗练的技术创造出来————之执行（裁判）提供了基础。中世纪时，罗马法的承续是与司法之官僚化并肩而行的：受过合理训练的专门人才取代了束缚于传统或非理性之前提的、旧式的裁判过程（法发现）。
基于严密形式之概念的、“理性的”法发现（Rechtsfindung），是对立于一种受神圣传统所束缚的法发现。在后者的情况下，当碰到传统无法清楚决定的案例时，即诉诸具体的“启示”（神谕、预言或神判————亦即“卡理斯玛的”判决），或者诉诸————此处我们只关心下列两种情况————（a）基于某种具体伦理的、或其他实践的价值判断所做的、非形式化的裁决，施密特（R. Schmidt）适切地称之为“卡地裁判”（Kadi-Justiz）[16]；（b）形式化的裁决，不过并非基于理性概念下的前提假设，而是援用“类推”以及具体“判例”之解释，此即“经验的裁判”（empirische Justiz）。
卡地裁判完全没有合理的“判决理由”（Urteilsgründe），纯粹类型的经验裁判不会提出任何我们可认为是合理的“判决理由”。卡地裁判之具体的价值判断的性格，可以发展成一种先知型的、与一切传统的决裂；至于经验的裁判，则可能精炼与理性化为一种“技术”。由于非官僚制的支配形态————我们别处会讨论————呈现出一种独特的、既严格束缚于传统、又带有支配者之专断与自由裁量的共存关系，因此经常是上述两种原则（即a与b项）的结合形态与过渡形态。即使是英国————如门德尔松（A. Mendelssohn-Bartholdy[17]）所言————的司法基层到今日仍相当广泛地采用“卡地裁判”，其程度殊难为欧陆国家所想象。德国陪审团的裁判————其判决也不附理由的————实际上经常也是以同样方式来运作，这已是众所皆知的。一般而言，我们必须提防，将“民主的”司法原则等同于“理性的”（意指形式理性）法发现这样的信念。事实恰好相反。英国与美国最高法院的裁判，一直到今日为止，在极大程度上仍然是经验的裁判，尤其是依据判例来裁判。在英国，所有想要理性地编纂法典的企图之所以失败，以及对罗马法的承续无法成功，乃是由于强大而统一的律师公会有效地阻挠了此一理性化的企图。这个律师公会是由望族阶层所垄断，高等法院的法官皆出自其间。他们将法学训练视为一种传授经验与高度技术的学徒式教育而牢握手中，并有效地阻挠任何会威胁到己身之社会与物质地位的、法律理性化的运动————此一运动始自教会法庭，大学亦曾参与。
习惯法之拥护者对抗罗马法与教会法的斗争，以及（一般而言）对抗教会权力的斗争，有相当程度是受经济因素影响的，易言之，即律师之规费利益，这点我们只要看英王干涉此一斗争的方式即可了然。不过这些律师从此一斗争之胜利所获得的权力地位，却受制于英国政治的中央集权化。日耳曼由于政治的缘故，缺乏一个像英国律师那样拥有社会力量的、望族的身份团体，因此也无法像英国律师那样，成为民族法之施行的担纲者，在学徒制教育的基础上将民族法提升至一种技术学的层面，并能对抗技术训练较优之罗马法法学家的入侵。罗马法并非因其实体法的存在而较适合于资本主义萌芽的各种条件————罗马法在欧陆的胜利并非取决于此。实际上，所有近代资本主义特有的法律制度，皆源自中世纪，而非罗马法。罗马法获胜的关键在其理性的形式，以及（尤其是）在技术上有必要将诉讼程序委诸经过合理训练————即在大学中受过罗马法训练————的专家。技术上之所以有此必要，乃因法律事件的日趋复杂，以及日趋理性化的经济对一种理性求证过程的要求，而非以具体的启示或巫术的保证来确认真相————这在世界各处都是最古老的求证方式。
此一情况当然是受到经济结构之改变的强烈影响。不过，此一因素在各处皆发生作用，包括英国，英国王权之所以引入理性的求证过程，主要也是为了商人。英国与德国实体法的发展之所以有别，主要并非由于此一经济的因素，正如前面所述，其缘故乃在于两国支配结构之固有法则性：英国为中央集权化的司法与望族支配，德国则虽有官僚化，却缺乏政治的中央集权。因此，英国虽然是近代第一个、也是最发达的资本主义国家，却保留了一套较不理性、也较少官僚化的司法。然而在英国，资本主义却能轻而易举地与此套司法合作无间，因为一直到近代为止，由于其审判制度与诉讼程序的性质，结果等于是普遍拒绝了经济上之弱势团体要求裁判的机会。此一事实，再加上土地转让手续所需要的漫长时间与巨额费用（这点关系到律师阶级的经济利益），对英国农业制度产生了深刻的影响，而有利于土地之集中化与固定化。
在共和制时期，罗马法本身即呈现一种独特的、揉合了理性与经验之成分、甚至还有卡地裁判之成分的形式。例如审判人的任命[18]，法务官的“事实诉权”（actiones in factum，最初显然是“根据个别案件”而宣示的[19]，都带有卡地裁判的成分。早期所谓的“预防法学”（Kautelarjurisprudenz）[20]以及由此衍生出来的、甚至包括一部分帝制时期古典法学者的解释[21]，则带有“经验的”性格。法律思维方式之朝向理性化发展的转折点，最初乃来自诉讼指示————基于法务官所宣示的、结合于法律概念的“程序”（Formel）————之技术性质[22]。（今天，在提出事实之原则的支配下，事实的陈述成为决定性的，而且不管基于何种法律观点，都可使控诉显得有道理。在此情况下，罗马法以其最辉煌时期之技术文化所创造出来的、概念范围之强制性地、明确化与形式化的架构即不再存在）。诉讼程序里的技术因素，因此在理性法律之发展中扮演一个角色，至于国家的结构则仅只有间接的关系。不过，罗马法之理性化为一套可以科学地处理的概念体系，也只有在政治制度步入官僚化的时期，才达到完美的境界。罗马法之与任何东方及希腊文化所创造出来的法律体系截然有别，也正是由于此一理性化。
犹太法律学者对犹太法典（Talmud[23]）的解释，可说是经验裁判的一个典型，只能算是严格束缚于传统的“合理主义的”，而谈不上理性。从传统解放的、纯粹的卡地裁判可见之于所有效法下列模式的先知格言：“法书上如是说……可是我告诉你们。”卡地（或其他同类型的法官）的宗教本质愈是被强调，在不为神圣传统所束缚的领域内，对个别案件的裁决就愈能自由发挥————换言之，就愈少为规则所束缚。例如，在法国占领突尼西亚（Tunisia）一个世纪之后，仍然存在着一个极为显著的、对资本主义发展的障碍，此即宗教法庭（Chara）对土地所有权问题的裁决————从欧洲人的角度来看————完全是“自由裁量的”。我们将在其他章节讨论这些早期的司法类型在支配结构中的社会学的基础。
当然，“切事化”与“专业化”并不一定就等于一般的、抽象的规范之支配。即使是近代的司法也并不就是如此。“法律无漏洞”的观念，众所周知，已受到激烈的攻击。法官最好就像个自动机器，从上面投入案件资料与费用，它就会从下面吐出判决、并机械式地从法条读出判决理由————这样的观念已被极力非难。此种非难或许是因为，司法的彻底官僚化正意味着近似上述类型的审判方式。准此，即使是在法发现的领域内，官僚制的法官在某些地方仍直接被立法者束缚于“个性化的”方式上。
因为，在行政活动原本的领域里，换言之，亦即不属于法创造（立法）与法发现（裁判）的、一切国家的活动，我们已习于要求个人领域之自由与支配。一般性的规范对行政官僚之积极与“创造性的”活动————绝不该被制约的————主要扮演了一个消极的角色、一种障碍。关于这个论题的意义，此处可以暂时搁下不论。决定性的关键仍在于：这个拥有“自由”创造力的行政（以及或者是司法裁判），并不会形成一个受个人之喜好与评价所操纵的、自由、恣意的行动与自由裁量的王国，就如我们可见之于前官僚制的各种类型的行政状况一样。理性地追求与献身于“切事化”的目标，以及接受此一目标的支配，永远是官僚行动的准则。官僚之接受近代特有的、严格“切事化”的“国家理性”（raison d'état）观念————视之为其在国家行政领域内之行为的最高与最根本的准则————的“创造性”的自由裁量，之所以被视为最神圣，正是由于上述这样的观点。当然，官僚制为了维持其自身在国内的权力（以及通过国家而与他国相对应）所具备的正确的本能，是与上述抽象的、“切事化的”观念之神圣化，融合无间的。在大多数的情况下，由于官僚制自身对权力的关怀，才会赋予上述略嫌模糊的理想一个具体可资利用的内涵；碰到尚有疑义的场合，永远是以这种权力的关怀作为取舍的依据。此处我们无法再详论。对我们而言，唯一的关键乃在于，纯正的官僚制行政之任何行动的背后、原则上都会有一套可以理性争论的“理由”体系————换言之，或者是在某种规范之下的前提条件，或者是对目的与手段的一种考量。
就此而言，对“民主”潮流————此一潮流意味着尽可能的缩小“支配”————的态度必然是含混不清的。“权利平等”以及法律保障以防止统治者恣意而行，这些要求都得落实到一个形式的与理性的“客观性”的行政，而排斥以往家产制支配下、以恩惠为依归的个人的自由裁量。然而，一旦在某些个别的问题上，群众受到某种“精神”————且别提其他的冲动————的驱使，针对具体的问题与具体的人提出实质“公道”的要求，即不可避免地会与官僚行政之形式主义、束缚于规则及冷酷的“就事论事”发生冲突。感性在此不得不拒斥理性的要求。
无产者大众从这种基于“资产阶级”之利益而来的、形式的“权利平等”及“可计算的”司法与行政中，尤其是一无所获。在他们看来，法律与行政自然是该为均平他们与有产者阶级之间的、经济及社会生活的机会而服务的。然而，法律与行政只有在具有一种非形式的、基于实质内容之“伦理的”（“卡地裁判”）性格时，才能执行此种任务。不管哪种类型的“群众审判”（通常不管理性的“理由”与“规范”），乃至于所谓“舆论”（亦即在大民主制的条件下，源自非理性之“感情”的共同体行为，通常都是由政党领袖或新闻界一手导演与操纵的）对行政的强烈影响，都不免会妨碍司法与行政的合理运行，其程度之强烈（有时则更甚），正如以往在“绝对”君主指导下的“王室裁判”（Kabinettsjustiz）。
5. 行政手段的集中
官僚制结构的发展，通常是伴随着物质经营手段之集中于支配者手中而进行的。此种现象，最熟悉且最典型的例子可见之于私人的、资本主义大企业的发展。资本主义大企业的基本特质，亦于此一过程中突显无遗。同样的过程亦可见诸公家组织。
在官僚指挥下的（埃及）法老的军队、罗马共和晚期与帝制时期的军队，以及（尤其是）近代军事国家的军队，其特色在于一切的装备与给养皆来自支配者的仓库。这点恰与农业部落的人民军、古代城市的市民军、中世纪初期城市的民兵以及所有的封建军队形成对比：后者通常是由有从军义务者自行武装与自备给养的。现代的战争是个机械的战争，这使得装备与给养的集中化成为技术上必要的条件，就像在机械支配下的工业促成了经营手段（生产与管理）的集中化。然而，在历史上由支配者装备及给养的官僚制军队之所以出现，主要是因为社会与经济的发展、导致经济上有自行武装能力的市民层（绝对或相对的）减少，以致其数目不足以提供（就国家所需要而言）必要的兵力。大规模的领土国家为了维持其治安以及进行远距离（特别是海外）的战争，都必须要有一支职业常备军，而只有官僚制的结构，才能适合这样的一支军队。再者，特殊的军事纪律与技术的训练————至少就近代的水准而言————通常也只有在官僚制的军队中，才能完整地实施。
在历史上，军队的官僚化不管哪儿都是伴随着兵役从有产者肩上转移到无产者的过程而出现的（在此之前，服兵役一向是有产者的一种荣誉的特权）。例如，共和制晚期及帝制时期罗马将军的军队里，以及一直到十九世纪为止的近代军队里，都有本国的无产者负担兵役；兵役负担也可能转移到非本国人的无产者肩上，各个时代皆有的雇佣兵即为一例。此一转变过程基本上是与物质及精神文化的提升并肩而行的；随着人口密度的增加，以及由此而来的、经济活动之密集度与紧张性的日增，营利阶层愈来愈“无余暇”为战争目的服务。告别激烈的意识形态昂扬的时期，拥有精致文化生活————特别是都市————的有产阶级，一般而言愈不适合（同时也没兴趣）从事普通士兵的粗野的军事活动。在其他条件相同的情况下，乡村的有产阶级似乎较适合（也比较有意愿）成为一个职业军官。存在于都市与乡村有产阶级间的此一差异，只有当战争的经营日益机械化、而要求领导人才皆具有“技师”的资格时，才可能泯除。
战争经营之官僚化，也可以像任何其他产业一样，以私人资本主义的形态来进行。实际上，佣兵————尤其是一直到十九世纪初期为止西方世界的佣兵————通常都是以私人资本主义的方式来招募及管理的。三十年战争时（1618——1648），布兰登堡的士兵基本上还是其职业之物质手段————武器、马匹与服装————的所有者。虽然国家的确已经以商人“承包”的方式提供这些物资。稍后，在普鲁士的常备军里，队长则为战争之物质手段的所有者，一直要到蒂尔西特（Tilsit）和约后[24]，战争的经营手段才完全集中到国家的手中。也只有在这以后，士兵才普遍有规格化的制服。在此之前，除了某些个别的部队会有国王“颁赐”的制服外（1620年首次颁给禁卫军，腓特烈二世亦有同样措施[25]），士兵的服装主要是由联队长自行决定的。
像“联队”（Regiment）、“大队”（Bataillon）这样的名词，在十八世纪时的概念是大不同于今日的。只有“大队”是个战术单位（今日两者皆为战术单位），至于“联队”则是由联队长以“企业者”的身份所创造出来的一个经济的经营单位。“半官方的”海战企业（例如热那亚的Maone[26]）以及军队的招募，可说是具备显著官僚制结构的、最早的私人资本主义的“大企业”。就此而言，这个企业的“国营化”倒是可从铁路的国营化————铁路从一开始就是由国家控制的————找到其近代的、相似的例子。
其他领域的行政官僚化，跟军队组织一样，也是伴随着经营手段的集中化。以往总督与太守的行政，就像官职承包者、买官者以及（尤其是）封建家臣的行政一样，物质的经营手段是完全分散的。各地区的需求、包括军队以及下层官僚的费用，通常都由当地的收入来支付，有剩余时才上缴中央。受封的官吏完全以自己财源来支付行政。相反的，官僚制国家将所有行政费用都编入预算，并提供下级机构所需的、经常的经营手段（经常费），这些经费的使用也受到国家的节制。对于行政的“经济性”而言，这种方式的意义，正如大规模集中化的资本主义经营一样。
在科学研究与教育的领域里，大学之常设“研究所”————吉森大学（Giessen）的利比希（Liebig）实验室可说是此种大经营的最早例子[27]————的官僚化，同样也是一个对物质之经营手段的需求日渐增加的函数。在官僚制下，国家将特权（亦即物质之经营手段的集中）交给研究或教学机构的一个领导人，以此，研究者与教员遂与其“生产工具”分离，就像资本主义经营里，劳动者与其生产工具分离一样。
尽管拥有无可置疑的技术优越性，官僚制不管在哪儿都还是个较晚起的现象。主要是因为有许多障碍，而只有在某些特定的社会与政治的条件下，这些障碍才会消失。
6. 社会差异的齐平化
官僚制组织之取得支配权力，通常是基于经济与社会差异之（至少）相对的齐平化；这种齐平化的重要性在于：经济与社会的差异，就行政功能之担当而言，是有其意义的。
官僚制乃是近代大众民主制（Massendemokratie）之必然的伴随物，而与小单位同质性团体之民主制自治行政截然有别。之所以如此，乃是由于官僚制特有的原则：基于抽象规则的支配权行使。而支配权的行使之必须基于抽象的规则，乃是因为对“权利平等”（不管是就人或职务而论）的要求————换言之，即对“特权”的憎恶，以及原则上反对以“个案处理”的方式来办事。此一（遵守抽象规则的）原则同样也来自官僚制之得以成立的社会前提条件。任何一个庞大社会团体之非官僚制行政，都以某种方式奠基于下述事实：此即，既存之社会的、物质的、或荣誉性的特权与位阶，都结合于行政机能与行政义务。这点通常即意味着：将（每种行政活动都会赋予其担纲者的）地位，直接或间接地作经济性或“社会性”的利用，乃是对其承担行政职务的一种报偿。
准此，在国家行政范围内的官僚化与民主化，通常也意味着国库现金支出的增加，虽然一般而言，官僚制行政本质上要比其他形态的行政来得更“经济”。东普鲁士地区一直到最近为止，几乎所有的地方行政与司法初审权都委托给当地的领主，（至少）从国库立场看来，这是履行行政需要的、最省钱的办法。英国治安长官（Justice of Peace）的行政也一样[28]。
大众民主制将行政之封建的、家产制的以及————至少是企图————金权政治的特权一扫而空，因此也不得不以支薪的职业劳动者来取代相沿成习的、兼职性的望族行政。不仅国家的组织如此。民主制的大众政党，其党组织之所以完全摆脱传统的、基于个人关系与个人威望的望族支配，绝非偶然。这种奠基于个人的结构仍存在于许多旧的保守主义与自由主义的政党，然而民主制的大众政党却是个在党官、专业性的党书记与工会书记等领导下的官僚制组织。这样的政党可见之于德国的社会民主党、农民运动；英国最早则可见之于自1870年以来，从伯明翰（Birmingham）一地发展开来的、葛莱斯顿（W.E. Gladstone）[29]与张伯伦（J. Chamberlain）[30]的小组民主制（Caucusdemokratie）[31]以及杰克逊（A. Jackson）[32]以后的美国的两大政党。然而在法国，想在选举制的基础上————此一方式必然会迫使政党组织严密化————组织一个纪律严明的政党的企图，皆告失败。主要成因乃在于，地方望族阶层对政党官僚化的抗拒。若非他们的抗拒，政党组织的严密化势必导致官僚化的现象，而此一官僚化现象势必席卷全国、并瓦解望族的影响力。单只基于票数计算的、任何简单的选举技术的进步，例如比例代表制，都意味着一个严密的、超地方性的政党官僚组织的出现，随之而来的则为日渐增强的、政党官僚制与纪律的支配力，以及地方望族阶层的被排除————至少就大国而言是如此。
就法国、北美与今日的英国而言，国家行政本身的官僚化，显然是伴随着民主制的发展而来的。当然，我们得留意，“民主化”一词极易被误解。在一个较大的团体中，所谓的“人民”（Demos）————亦即无组织的群众————从来就未曾“支配”过，毋宁说是被支配的。有所改变的仅只是行政领袖的选拔方式，以及“人民”————正确地说应该是他们之中的一群人————可以借着“舆论”、对行政活动的内容与方向发挥影响力。在此意义上的“民主化”，并不一定就意味着被支配者得以扩大对行政事务的积极参与，这也许是民主化的结果，但并不一定皆如此。
在此我们必须清楚地提醒读者，源自被支配者之对“权利平等”之要求而来的、民主制的政治观念，尚包含有下述诸要求：（a）防止官僚发展为一个封闭性的“官僚身份团体”，以使官职可对所有人开放。（b）尽可能缩小官僚的支配权力，以便（在可行范围内）尽量扩大“舆论”的影响力。准此，只要有可能，政治民主制即会尽量以选举、罢免等方式缩短官职的任期，并设法消除对候选人专门资格的限制。只是如此一来，民主制又不免会与官僚制的趋势产生冲突，而官僚化的现象却正是民主制对望族支配斗争的结果。因此，如果我们所理解的“民主化”一词，仅意指尽量缩小“职业官僚”的支配权力，以确保“人民”————实际上乃是各个“人民”政党的领袖————之最大可能的“直接”支配，那么，这个名词在此（官僚制成立的）问题上是不适用的。决定性的关键尤其在于面对官僚制组织之支配团体的、被支配团体的齐平化。在此情况下，支配团体————不管是事实还是形式上————都可能拥有完全专制的地位。
在俄国，由于“品位制度”（Mjestnitschestwo）的实施所导致的、旧领主贵族地位之崩溃[33]，以及其所导致的、旧贵族与官职贵族的融合，乃是官僚制发展过程中特有的过渡现象。在中国，根据通过的科考次数来决定位阶与官职资格，也有类似的意义，只是（至少在理论上）比俄国推行得更彻底。在法国，大革命以及（更决定性的）拿破仑的统治，使得官僚制据有绝对的优势。在天主教会，首先是封建势力、接着是一切独立的地方势力都被铲除。此一过程始于格列高利七世（Gregory Ⅶ）[34]，经特伦特大公会议与梵蒂冈大公会议[35]，而在庇护十世时（Pius Ⅹ）告一段落[36]。这些地方势力就这样被转化为纯粹执行罗马教廷权威的公务员，而形式上原本完全居于从属性的助理司祭（Kaplàn），在此过程中不断扩大其实际影响力（此一过程基本上乃根植于天主教会之政治性党派组织）[37]。这个过程因此也意味着官僚制的进展，以及“消极的”民主化————亦即被支配者之齐平化————的过程。自备武装的望族军队之为官僚制军队所取代，以及封建国家或望族的共和制之为绝对集权的军事王权所取代，也同样意味着“消极的”民主化过程。即使是埃及的国家发展，尽管有许多特殊的地方，原则上亦如此。罗马帝制时期，各省份行政的官僚化（例如在税收的领域），是与排除（在共和制时代拥有绝大势力的）资本家阶级的金权政治并肩而行的，古代的资本主义也因此宣告终结。
在此一“民主化”发展过程中，显然都会有某种经济因素的介入。我们经常可在此一发展的基部上发现一个新的、经济性制约的阶级产生，不管此一阶级的性格是金权的、小市民的、抑或是无产阶级的；这个阶级会求助于一个政治势力（当然也可能唤起一个新的政治势力、或使某个旧势力复苏）————不管此一势力是正当性的、抑或是恺撒型的————以获取经济或社会的利益。另一方面，此一过程也有可能（历史上亦有其实例）是“由上面”所主导的，主导者带有纯粹政治的性质，由政治————特别是外交————情势汲取利益。此一领导人利用经济与社会的对立，以及阶级的利害关系，纯粹只为获得一己之权力，为此目的而打破对立的阶级间————经常是不稳定————的均衡状态，将其潜在的利害冲突转化为斗争。这个现象不太容易用一般性的陈述来涵盖。
受经济影响力所驱动的此一过程，其程度与方向变化多端，政治权力关系介入影响的方式亦如此。在古希腊，朝向训练有素的重装步兵战斗编制的转化，以及稍后在雅典海军重要性的增加，为担负起军事责任的阶层之掌握政治权力，奠定下基础。然而在罗马，同样的发展对官职贵族之望族支配的冲击，只不过是表面上且暂时性的。最后，近代的国民军队，虽然的确也经常是用来瓦解望族势力的一个手段，本身却绝对谈不上是个促成积极民主化的杠杆，宁说还只是个消极民主化的工具。值得注意的是，导致此一差异的一个因素乃在于，近代的军队得依赖官僚制来提供其所需，而古代的市民军队则在经济上立足于自行武装的基础上。
官僚制构造的拓展，乃基于其“技术的”优越性。结果正如同在“技艺”的领域一样，我们发现只要是原有的结构形态能（以自己的方式）发展出高度的技术并能在功能上特别圆满地适应当下需求之处，官僚制构造的拓展即显得最为缓慢。英国的望族行政即为一例，英国因此也是所有国家中最迟屈服于官僚化的，甚至可以说，一直到现在也只有部分是如此。这跟某些已（投入大量固定资本而）有高度发展的瓦斯照明系统与蒸汽火车路线的地区，对电气化的发展所造成的障碍、要比全新开发的地区来得更为强烈的情况，是一样的。
四、官僚制机构的永续性
官僚制一旦确立，即为社会组织中最难摧毁的一种。官僚制乃是将“共同体行动”（Gemeinschaftshandeln）转化为理性且秩序井然的“结合体行动”（Gesellschaftshandeln）的特殊手段。以此，作为支配关系之“理性组织化”（Vergesellschaftung）的工具，对于控制官僚制机构的人而言，官僚制一直都是种无可匹敌的权力手段。在同样的情况里，有计划组织与指导的行动（“结合体行动”）要优于任何类型的、与其相对抗的“群众行动”（Massenhandeln）或“共同体行动”。只要行政管理已彻底官僚化之处，支配关系的形态实际上即无从摧毁。
个别的官僚是无法脱离其所属的机构的。职业官僚之整个经济生活与意识的存在，牢系于其职务活动，这点恰与“望族”之将行政工作视为一种名誉职与兼差形成对比。在大多数情况里，职业官僚只不过是个不断运转的机构中的小齿轮，遵照指示循一条（基本上已经）固定的道路前进；他被赋予特定的职责，然而此一机构的运转与否，通常皆取决于最高首脑，而与其无关。归根究底，各个官僚事实上乃被嵌入涉及所有官僚的一种共同利害的关系中————亦即此一机构能否继续存在，能否继续行使组织化的支配。另一方面，官僚制机构一旦成立，被支配者即不可能废除或代之以他物，因为此一机构乃... -->>
本章未完，点击下一页继续阅读