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，以稽其人民而周知其数。上地家七人（一夫受田百亩，七口以上授以上等之地），可任也者家三人（可任力役者每家三人）；中地家六人，可任也者二家五人（二家共五人）；下地家五人，可任也者家二人。凡起徒役，毋过家一人，以其余为羡（正卒之外皆为羡卒），惟田与追胥竭作（惟田猎与逐捕、寇盗，则正卒、羡卒皆作）。
臣按：成周盛时，其役民也因其受田之高下以定其力役之多寡，故其事力相称而其为役也适平，及其徒役之起，又不过家用一人，非田猎与追胥不至于并行也，非若后世不复考其人之数、不复量其人之产，一切征发，乃至于尽室而行焉。
乡大夫之职，以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者。国中自七尺以及六十（七尺年二十）、野自六尺以及六十有五（六尺年十五）皆征之。其舍者（谓不征者），国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。
旅师，凡新（新徙来者）之治皆听之，使无征役。
臣按：成周力役之征必稽考其版籍之数，以辨其事力之任否，地近而役多者则征之迟而舍之早，地远而役少者则征之早而舍之迟，非若后世役民，往往劳近而宽远，政与古人相反也。是以自古明王尤轸念畿甸之民，无事之时常加宽恤，盖以有事之时必赖其用故也。然不独宽其国中之民而已，凡国之中贵而有爵者、贤而有德者、能而有才者、服劳公事者、老者、疾者皆复除之，与夫新之治则无征役，凶札之岁则无力政，凡此皆先王行役民之义而存仁民之心。
均人（凡均力役之政）以岁上下，丰年则公旬（音均）用三日焉，中年则公旬用二日焉，无年则公旬用一日焉，凶札（凶谓饥荒，札谓疾疫）则无力政（并与力政免之）。
臣按：此即《王制》所谓用民之力岁不过三日者也，然又因岁时之丰歉以定役数之多寡，是以三代盛时之民，以一人之身、八口之家，于三百有六旬有六日之间无一日而不自营其私也，所以为公者仅三日焉耳。后世驱民于锋镝，起民以繇戍，聚民以工作，盖有一岁之间在官之日多而家居之日少，甚者乃至于终岁勤苦而无一日休者。呜呼，民亦不幸而不生于三代之前哉。虽然，万古此疆界、万古此人民也，上之人诚能清心省事，不穷奢而极欲，不好大而喜功，庶几人民享太平之福哉。
《春秋》：僖公二十年春，新作南门。
胡安国曰：“书新作南门，讥用民力于所不当为也。《春秋》凡用民力得其时制者犹书于策，以见劳民为重事，而况轻用于所不当为者乎？”
臣按：人君之用民力，非不得已不可用也。盖君以养民为职，所以养之者非必人人而食之、家家而给之也，惜民之力而使之得以尽其力于私家，而有以为仰事俯育之资、养生送死之具，则君之职尽矣。孔子作《春秋》，于鲁僖之作泮宫则不书，复䴙宫则不书，而于作南门则书之。不徒书之而且加以新作之辞，以见泮宫、䴙宫乃鲁国之旧制，有以举之则不可废，虽欲不修不可得也，如此而用民力亦不为过，若夫南门，鲁国旧所无也，虽不作之亦无所加损，何必劳民力以为此无益之事，此圣人所以讥之欤？
《左传》：昭公十九年，楚人城州来，沈尹戍曰：“楚人必败。昔吴灭州来（在昭十三年），子旗请伐之，王（楚平王）曰吾未抚吾民，今（谓城州来也）亦如之而城州来以挑吴，能无败乎？”侍者（戍之侍者）曰：“王施（施恩德）舍（舍逋负）不倦，息民五年，可谓抚之矣。”戍曰：“吾闻民乐其性而无寇仇，今宫室无量，民人日骇劳罢（音疲）死转，忘寝与息，非抚之也。”
臣按：沈尹戍此言人君之欲用民力必先有以抚之，所以抚之之道在乎节用于内而树德于外。盖用不节则必美衣食、厚用度、营宫室、广庙宇，财费于内、力疲于外，而民不安其居、不遂其生，劳苦罢困、死亡转徙，而林林而生、总总而处者皆不得乐其性，而且为吾之寇仇矣，为人上者可不畏哉？
哀公十一年，季孙欲以田赋，使冉有访诸仲尼，仲尼不对而私于冉有曰：“君子之行（政事）也，度于礼，施取于厚，事举其中，敛从其薄，如是则以丘（丘十六井，是赋之常法）亦足矣。”
臣按：施取于厚即所谓食壮者之食也，事举其中即所谓任老者之事也，敛从其薄即所谓不厚敛于民也，此三言者圣人虽为季孙发而以告冉有，后世人主行事以礼、用民以宽，要当以是为法。
《王制》：用民之力，岁不过三日。
孔颖达曰：“《周礼》均人丰年旬用三日、中年旬用二日、无年旬用一日，年岁不同，虽丰不得过三日也。”
臣按：用民力如治城郭、涂巷、沟渠、宫庙之类，若师旅之事则不拘此制。又曰：凡使民，任老者之事，食壮者之食。
臣按：先儒谓老者食少而功亦少、壮者功多而食亦多，今之使民虽少壮但责以老者之功程，虽老者亦食以少者之饮食，宽厚之至也。
八十者一子不从政（从政谓给公家之力役），九十者其家不从政，废疾非人不养者一人不从政，父母之丧三年不从政，齐衰、大功之丧三月不从政，将徙（欲去者）于诸侯三月不从政，自诸侯来徙（已来者）家期不从政。
臣按：昔人有言，夫人莫衰于老，莫苦于疾，莫忧于丧，莫劳于徙，此王政之所宜恤者，故皆不使之从政焉。如是，则老耄者得以终其天年，废疾者得以全其身体，居丧者尽送终之礼，迁徙者无失所之虞，是亦仁政之一端也。
孔子曰：“张（张弓弦也）而不弛（落弓弦也），文、武弗能也。弛而不张，文、武弗为也。一张一弛，文、武之道也。”
臣按：此章孔子因子贡观蜡之问而以弓喻民以答之，谓弓之为器，久张而不弛则力必绝，如民久劳苦而不休息则其力必惫；久弛而不张则体必变，如民久休息而不劳苦则其志必逸。弓必有时而张如民必有时而劳，弓必有时而弛如民必有时而息。一于劳苦，民将不堪，虽文王、武王有所不能治也；一于逸乐则民将废业，则文王、武王必不为此也。然则果如之何而可？曰不久张以著其仁，不久弛以著其义。
子曰：“使民以时。”朱熹曰：“时谓农隙之时也。”
臣按：朱熹解此章谓时为农隙之时，至《孟子》不违农时章则又解曰农时谓春耕、夏耘、秋收之时，凡有兴作不违此时，至冬乃役之也。臣窃以谓岁时有早晚，气候有寒暑，农事有剧易，事体有缓急，人君遇有兴作，必当顺天之时、量事之势、适民之愿，苟堕指裂肌之时、烁石流金之候，农务方殷、饥寒切体而欲有所营为，可乎？所谓时者非但谓农时，各随时而量其可否可也。
鲁人为长府，闵子骞曰：“仍旧贯如之何，何必改作？”王安石曰：“改作劳民伤财，在于得已，则不如仍旧贯之善。”
臣按：古人必不得已而后改作，非甚不得已必不肯快一己之私意，废前人之成功。安石能为此言，至其为相乃变祖宗之法，何哉？
鲁定公问于颜回曰：“子亦闻东野毕之善御乎？”对曰：“善则善矣，然其马将必佚。”公曰：“何以知之？”对曰：“以政知之。昔者帝舜巧于使民、造父巧于使马，舜不穷其民力、造父不穷其马力，是以舜无佚民、造父无佚马。今东野毕之御也，升马执辔衔体正矣，步骤驰骋朝礼毕矣，历险致远马力尽矣，然而犹乃求马不已，臣以此知之。”公曰：“吾子之言其义大矣，愿少进乎。”回曰：“鸟穷则啄，兽穷则攫，人穷则诈，马穷则佚，自古及今未有穷其下而无危者也。”
臣按：《家语》此章，颜子谓舜不穷其民是以无佚民，由是推之，则桀纣穷其民所以有佚民，而致危亡之祸也可知已。后世人主，其尚无以苛政虐刑以穷其民哉。
汉高祖七年，民产子复勿事二岁。
宣帝地节四年，诸有大父母、父母丧者勿繇事，使得收敛送终，尽其子道。
臣按：地节之诏即推广《王制》父母之丧三年不从政之意，高帝七年令民产子复勿事二岁，岂非古人保胎息之遗意欤？汉世去古未远，爱养元元之心犹有三代余风，已死也而悯其丧，未生也而保其胎，人君以此为政，则其国祚之长岂不宜哉。
以上论宽民之力
▲湣民之穷
《书大禹谟》：不虐无告，不废困穷，惟帝时克。真德秀曰：“易虐者不虐，易废者不废，皆自克艰一念为之。”
臣按：帝舜然禹克艰之言而及于无告困穷者，盖人君以一人而为亿兆人之父母，要必亿兆人皆得其所，然后一人克尽其道。君道厥惟艰哉，是以人君欲尽克艰之道、布德于有生之民非难，而施惠于无告之民为难也。不虐无告，不废困穷，帝舜不敢谓其必能而归之于尧。孔子谓尧、舜以博施济众为病，亦此意欤？虽然，人君富有四海，苟恻然兴念则泽无不被矣，夫岂难事而必谓帝尧然后时克哉？噫！树艺者培其方长非难，而苏其枯槁为难；业医者已其疾病非难，而起其膏肓为难。后世帝王有志于尧、舜之治而思尽君道之难者，发政施仁乌可后此？
《无逸》：怀保小民，惠鲜鳏寡。
蔡沈曰：“于小民则怀保之，于鳏寡则惠鲜之。惠鲜者，鳏寡之人垂首丧气，赉予周给之使有生意。”
臣按：昔帝舜告大禹以帝尧克艰之道，而以不虐无告、不废困穷为言；今周公告成王以文王无逸之实，而以怀保小民、惠鲜鳏寡为言。是知自古帝王所以克艰、其君而所以无逸者，必先于发政施仁，而所以发政施仁者必先于天民之无告者，前圣、后圣其揆一也。
《诗正月》篇：哿矣富人，哀此茕独。
朱熹曰：“乱世富人犹或可胜茕独甚矣，此孟子所以言发政施仁必先鳏寡孤独也。”
臣按：民之生也有富有贫，其富者虽不幸而孤独鳏寡，然犹有以为养生送死之具，惟夫既孤独鳏寡矣而又贫窭乏绝焉，生无以为生，死无以为死，其尤可哀哉。是以帝王之施仁政也，又于其中较其浅深而为之赒恤，使之均得其所焉。
《周礼》曰：大司徒以保息六养万民，三曰振穷。郑玄曰：“天民之穷者有四，曰鳏、曰寡、曰孤、曰独。”
臣按：民之生也，少者赖父母以鞠之，老者赖子孙以养之，生有衣食之资，死有葬祭之具，则其生遂而不穷矣。然其所以遂其生者，实赖上之人为之制产立法，使之相生养、相保爱而不相弃背焉。然物不能以皆齐，命不能以皆偶，其间不能无幼弱而失怙恃、衰老而无所依傍者焉，非上之人弘保息之，政举振救之，令则彼何所控告以全其身命而尽其天年也哉？
《礼运》：大道之行，天下为公，矜寡孤独废疾者皆有所养。
臣按：大道之行谓唐虞之世也。当是之时，家给而人足，老安而少怀，乌有所谓无告废疾者哉？记礼者犹以此为言，以见天下为公之世无一人之不遂其生，则虽穷而无告、病而有疾者皆有所养焉，举隆古之盛以示后世之法，使凡有志于尧、舜之治者皆当以尧、舜之心为心。
《王制》：少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之矜，老而无夫者谓之寡，此四者天民之穷而无告者，皆有常饩。陈澔曰：“皆有常饩，谓君上养以饩廪有常制也。”
臣按：天下之民孰非天之所生，乃独于幼而无父、老而无子与夫无妻无夫者而谓之天民。吁，民固皆天生者也，而此四民者力不足以养其身、言不足以达其情，则是生于天而不能全天之生，尤天之所湣念者也。人君于此四等穷人而加惠焉，是乃所以补助天之所不逮者也。
《月令》：孟春之月，掩骼埋胔。
臣按：人之生也，全理气之性、具骨肉之躯，其生也有所养，其死也有所藏，则人之始终毕矣。苟死而暴露其骼胔，必生而冻馁其身体者也，仁人君子见之宁不恻然于心乎？此三代盛时所以因时而有掩骼埋胔之令也。
孟子曰：“老而无妻曰鳏，老而无夫曰寡，老而无子曰独，幼而无父曰孤，此四者天下之穷民而无告者也，文王发政施仁必先斯四者。”
朱熹曰：“先王养民之政，导其妻子使之养其老而恤其幼，不幸而有鳏寡孤独之人无父母妻子之养，则尤宜怜恤，故必先之也。”
臣按：孟子此言即《无逸》所谓文王怀保惠鲜之实也。昔者明王制民之产，使仰足以事父母、俯足以畜妻子，其或不幸少而丧父、老而丧子、而无夫、而无妻焉，故其发之于政，施之于仁，汲汲然以此四者为先，惟恐后时而其人或阽于死亡，而吾之惠不得以及之也。
汉文帝诏曰：“方春和时，草木群生之物皆有以自乐，而吾百姓鳏寡孤独穷困之人，或阽于死亡而莫之省忧，为民父母将何如？其议所以振贷之。”
宣帝诏曰：“鳏寡孤独、高年贫苦之民，朕所怜也。前下诏假公田、贷种食，其加赐鳏寡孤独、高年帛。”
章帝诏曰：“盖人君者视民如父母，有憯怛之爱，有忠爱之教，匍匐之救其婴儿，无父母亲属及有子不能养食者廪给如律。”
臣按：汉世去古不远，其惠养斯民犹有古意。观文帝、宣帝、章帝兹三诏者，皆无上事而特下之，颛颛然以惠此无告之天民，其视魏晋以来因他事下诏而附列于条款之中者有间也。惟我圣祖登极之七年，特诏天下，其略曰：“曩因天下大乱，死者不可胜数，朕日夕虑上帝有责，思之再三，民间流离避乱，父南子北至今不能会聚，或子殁亲老而无养，亲殁子幼而无依，皆朕之过也。今诏天下有司具名以言朕，当惠居存养，使不失所。”噫，圣祖特下此诏，盖自汉帝三诏之后所仅有者也。
唐太宗贞观元年，赐民年八十以上有騑独鳏寡、疾病不能自存者米三斛。宋崇宁元年，诏诸路置安济坊。绍兴二年，诏临安府置养济院。
淳祐七年，创慈幼局。应遗弃小儿民间有愿收养者，官为倩贫妇就局乳视，官给钱米如令。
臣按：前此惠民之政及于无告者，往往因事而行，其置为院场以专惠之者，始见于此。我太祖开基之五年，诏天下郡县立孤老院，凡民之孤独残疾不能自生者许入院，官为赡养，每人月米三斗、薪三十斤，冬夏布一匹，小口给三分之二。寻又改孤老院为养济院，其初著之于令曰：“凡鳏寡孤独，每月给米，每岁给布，务在存恤，监察御史、按察司官常加体察。”既而著之于律，曰：“凡鳏寡孤独及废疾之人，贫穷无亲属依倚，不能自存，所在官司应收养而不收养者，杖。若应给衣粮而官吏克减者，以监守自盗论。”不特乎此，其后也又申之以宪纲，曰：“存恤孤老，仁政所先，仰府州县所属，凡有鳏寡孤独、废疾无依之人俱收于养济院，常加存恤，合得衣粮依期按月支给，毋令失所。遇有疾病，督医治疗。”噫，列圣相承发政施仁，咸先于斯，凡颁诏条必申饬焉，可谓仁之至而义之尽矣。臣窃以谓，京城百万军民所聚，无告之民不可数计，有司拘于事例，必须赴告通政司，送户部下该管官司，取里邻结状，然后得与居养之列。文移上下，动经旬月，彼无告穷民岂能堪此？为今之计，乞敕巡城御史及兵马司官，凡遇街衢悲呼丐食之人，即拘集赴官，询其籍贯、居址，挨究有无亲属、产业，有产业者责之管业之人，有亲属者责之有服之亲，如果产业、亲属俱无，即发顺天府收入养济院居养。如此，则无告之民皆沾实惠，而衢路之间无悲号者矣。
绍兴十三年，诏下钱塘、仁和二县踏逐近城寺院充安济坊，籍定老幼贫乏不能自存者及乞食之人，每人日支米一升、钱十文，小儿半之。
臣按：宋自南渡后建都临安，既于京府立养济院，又于两赤县以近城寺院充安置坊，籍定老幼贫乏、乞丐之食，日支米给钱以收养之。我朝于京府既立养济院，又于京城中东西就两僧寺官给薪米，爨熟以食贫丐之人，每寺日支米三石，恩至渥也。臣窃以谓，两寺之设日有所费，然两舍饭寺皆在僻静之地，易于作弊。臣请东寺移於崇文门大街、西寺移于宣武门大街人烟辏集处，每所差部属官一员专提调，光禄官一员司饭食，每当食时，兵马官兵沿街趣召给与木筹，依次散食，仍令巡城御史监视，有不如法及作弊者罪之。如此，非但贫穷得食，亦使街道肃清。虽然此事关系非小，京邑翼翼，四方之极，而使疲癃残疾之人扶老携幼，垂首丧气，匍匐于周道之傍，悲号于通衢之侧，辇毂之下耳目所及乃尚如此，何以示四远之观瞻，岂不贻外夷之讥笑？伏乞圣明降赐敕谕，榜于通衢，付其责于巡城御史、兵马司官，今后有匍匐悲号于道路者，坐以违制之罪。
崇宁三年，诏诸州县择高旷不毛之地置漏泽园，凡寺观寄留槥椟之无主者及暴露遗骸悉瘗其中，各置图籍、立记识，仍置屋以为祭奠之所，听亲属祭享，著为令。
臣按：先王之于民也，制为养生之法而使之得所养，有不得其养者则施之以惠鲜之政；制为藏死之具而使之得所藏，有不得其藏者则施之以掩埋之令，不徒恤其生而又恤其死也。圣祖于洪武三年虑天下贫民多以水火葬，有伤风化，下礼部议，礼部奏民间死丧不许焚化，贫穷无地者所在官司择近城空地设为义冢以为瘗藏之所。祖宗良法美意今皆废弛，乞敕有司举行，是亦仁民之政之大者。
以上论湣民之穷